网站导航在备案制正式实施5个月之后，饱受“空头基金”之痛的发改委，再次公开表示今后会将备案制实施的范围扩展至境内所有的股权投资企业。
在此之前的2011年11月，发改委发布《关于促进股权投资企业规范发展的通知》(下称“2864号文件”)，除了明确资本规模达到5亿元以上的股权投资企业，均需申请到发改委备案并接受管理外，文件中还第一次提出了将“建立股权投资企业信息披露制度”，要求投资公司每年递交年度报告并报告重大事项。
然而，2864号文件的落实情况并不乐观。据国家发改委官网上显示，截至3月19日，目前仅有54家股权投资企业在发改委备案，而运作管理不合规股权投资企业则无一显示。
“空头基金”之痛
3月7日，天津市正式发布《天津股权投资企业和股权投资管理机构管理办法补充通知》(下称《通知》)，对天津股权企业备案提出了具体要求：凡实收(实缴)资本不少于2000万元人民币的存量股权投资企业备案需提供实收(实缴)资本不少于2000万元人民币的验资报告或托管银行出具的资金到位证明，股权投资企业中单个出资人出资金额应不少于100万元人民币等。
该《通知》的出台，正是源于2011年在天津爆发的系列“空头基金”从事非法募资的事件。2011年6月，天津天凯股权投资基金有限公司，天津活立木股权投资基金管理合伙企业等公司等以PE名义进行非法吸收公众存款案引起了广泛的关注。
其中天津活立木在当地工商局的注册资本金达50亿元，注册资金均为虚假注资。
刘健钧还向《中国经营报》记者私下透露，2011年发改委、银监会、公安部、国家工商总局等调研人员在“PE天堂”——天津市展开调研的时候，竟查出在调查的1059家合伙制股权投资企业中，绝大多数均为“空头基金”。
“有些空头基金，注册资金非常大，达到100亿元、200亿元。还有一个股权投资基金，一分钱也没有到账，注册资本却有4万亿元之多。对此国家工商总局的调研人员都感到非常震惊，问为什么会注册这么多?对方轻松一笑的说，是为了与国家的4万亿投资规模PK一下。”刘健钧对此也表示非常难以理解。
相关法律的严重缺失也造成了股权投资行业鱼目混珠的状态。“目前整个股权投资行业，注册基金的数量初步估计有1万家左右，但是这里边可能只有1000多家是真正正规的PE公司，它的实收资本到位，运转状况良好。在合伙型基金里，可以说90%的基金是空头基金，或者只有少量资金。”刘健钧表示。
“去年11月，发改委在制定2864号文件时，为了避免空头基金的出现，就规定合伙制基金像风投基金一样必须进行验资”，刘健钧告诉记者，合伙制基金在验资时，首期出资比例必须达到认缴资本金的20%，这样才能在一定程度上避免合伙制基金钻政策的漏洞，避免非法集资的出现。
之所以会出现“空头基金”盛行的局面，市场人士认为这主要是由中国目前的投资环境决定的。
“目前中国的股权投资完全停留在机会主义阶段。一种空头基金打着PE的名义去非法吸纳存款，另一种空头基金则是机会主义。投资人只要发现有合适的项目，并具有政府有关部门的后台，就会四处找钱然后拿下这个项目，随后去监管层公关，将它推上市。在中国现有的IPO制度下，只要把一个企业能增发上市，90%是能赚到钱的，所以较少考虑企业是否具有成长空间，更不会考虑如何对企业提供增值性服务。”一位资深投资人士表示。
备案制“一波三折”
2864号文件规定股权投资企业在申请备案时，必须提交基金的所有投资者签署的资本认缴承诺书，并且需要验资机构出具的关于所有投资者实际出资的验资报告。而在此前实施的《创业投资企业管理暂行办法》中并未要求对股权投资企业进行验资。
2005年11月，发改委等十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，但相关行业的监管措施和法律规则却一直没有出台。
PE备案制由曾经的企业主动申请到暂停、再到发改委试点推行、再到全面推行。每一次有关备案制的最新政策，都会在股权投资行业引起强烈反响。
2008年4月，财政部和社会保障部发文称，将总体投资比例不超过全国社保基金总资产(按成本计)的10%，约超过500亿元，投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金，这激起一轮PE备案潮。鼎晖投资、弘毅投资，IDG等一批投资基金主动向发改委提出备案申请，以争取获得社保基金的投资。
然而时至2010年6月，发改委官员公开表态称，不愿再给PE们“空头背书”。因为在2008年之后，在发改委备案成功的22家PE企业中，截止到2010年8月，还有16家的资金没有到位，这16家PE一直是“空头基金”。
2009年6月，发改委再次向国务院递交《股权投资基金管理办法》，结果该方案未能成功通过审批。直至去年1月，发改委酝酿出台了《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》，包括规范发展、备案管理两大部分，这被业内人士视为在为实现强制备案制进行铺路。到当年11月，2864号文件正式发布，备案制正式在全国试点推行。
备案制将覆盖全国范围内的所有股权投资企业的声音一出，就引起了行业内人士的争议。
“发改委将对规避备案的PE企业进行惩罚，并在相关备案网站上进行公示，发改委到底有没有这个行政处罚权力?”一位不愿署名的PE合伙人告诉记者，他认为既然叫私募股权基金，则其资金募集渠道、开展项目应该是具有私密性，若都公开了，那还谈什么私募可言?
深圳创新投资集团华北地区总经理刘纲则对这一政策表示欢迎，他认为此举能够对PE行业起到有效监管，相比于审批制，备案制是一种较为市场化的监管方法。
市场人士还建议可以对股权投资企业采取审批制，然而刘健钧对此持否定意见。“目前中国市场还存在对政府征信的依赖，一些二三流的管理公司通过各种非法渠道获得政府的审批通过后，反而给了投资者一种该企业具有政府信用担保的感觉，会误导投资者盲目投资，这样的股权投资市场只会越做越乱。”刘健钧表示。
